Trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra là một phần quan trọng của pháp luật về trách nhiệm ngoài hợp đồng. Chế định này đã được phát triển với mục tiêu chính là khôi phục những tổn thất do người thi hành công vụ gây ra đối với người bị thiệt hại. Trong quá trình xây dựng hệ thống pháp luật Xã hội chủ nghĩa, vấn đề bảo đảm quyền con người và quyền công dân vẫn tiếp tục đặt ra, đồng thời yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra nói riêng.
Căn cứ pháp lý:
1. Tình huống giả định
Ông A bị Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện B thu hồi đất, cho rằng đây là hành vi trái pháp luật và xâm phạm quyền lợi của mình. Để đòi bồi thường từ Nhà nước, cần phải trả lời các câu hỏi chủ yếu sau:
1. Quyết định thu hồi đất có hợp pháp hay không (nội dung, thẩm quyền, trình tự, thủ tục…)?
2. Nếu không hợp pháp, ông A có được bồi thường từ Nhà nước không?
3. Nếu được bồi thường, loại thiệt hại ông A có thể đòi?
4. Ông A sẽ thực hiện quyền yêu cầu bồi thường như thế nào?
5. Cơ quan nào giải quyết yêu cầu bồi thường của ông A?
Các câu hỏi này đặt ra những vấn đề chính của chế định pháp luật về bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra. Tuy nhiên, để hoàn thiện luật này, cần phân biệt rõ ràng giữa nó và các lĩnh vực pháp luật khác liên quan. Pháp luật hiện tại không xác định một hành vi gây thiệt hại là hợp pháp hay không.
Câu hỏi (2) và (3) được xem xét chi tiết, vì đây là những vấn đề quan trọng nhất của pháp luật về bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra.
2. Cơ sở pháp lý của trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra
2.1. Cơ sở pháp lý trong Hiến pháp và Bộ luật Dân sự
Đối với câu hỏi “Cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do hành vi thi hành công vụ gây ra có được Nhà nước bồi thường hay không?”, trước tiên, cần phải tìm câu trả lời trong Hiến pháp và Bộ luật Dân sự (BLDS).
Tính đến nay, nước ta đã có 05 bản Hiến pháp: Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001) và hiện nay là Hiến pháp năm 2013.Quyền được bồi thường tổng quát và quyền được bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra đã được ghi nhận từ Hiến pháp năm 1959 trở đi. Cụ thể, Hiến pháp năm 1959 nêu rõ quyền của người bị thiệt hại khi có hành vi vi phạm pháp luật của nhân viên cơ quan nhà nước. Hiến pháp năm 1980 và 1992 cũng khẳng định quyền được bồi thường của người bị thiệt hại.
Tuy nhiên, Hiến pháp năm 2013 đặt ra một yếu tố hạn chế khi quy định rằng quyền con người và quyền công dân có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong những trường hợp cần thiết cho lợi ích quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, và sức khỏe của cộng đồng.
Đối với pháp luật dân sự, BLDS cũng chơi một vai trò quan trọng trong việc quy định quyền và trách nhiệm của các bên liên quan. Các phiên bản BLDS năm 1995, 2005, và 2015 đều nói về việc cơ quan nhà nước và tổ chức quản lý cán bộ, công chức phải bồi thường thiệt hại do hành vi của họ gây ra trong khi thi hành công vụ.
Điều đáng chú ý là BLDS năm 2015 đã đặc biệt quy định trách nhiệm bồi thường cho Nhà nước và áp dụng Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với xử lý trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra.
Tổng cộng, dưới góc độ quyền hiến định và quyền dân sự, người bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra có quyền được bồi thường. Tuy nhiên, quyền này có thể bị hạn chế theo quy định của Hiến pháp năm 2013, và trách nhiệm bồi thường có sự biến đổi tùy thuộc vào các quy định cụ thể của BLDS và Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.
2.2. Cơ sở pháp lý từ pháp luật chuyên ngành
Trong mối quan hệ giữa BLDS với Luật TNBTCNN thì có thể coi BLDS là luật chung điều chỉnh các quan hệ dân sự còn Luật TNBTCNN là luật riêng điều chỉnh quan hệ pháp luật về bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra.
2.2.1. Câu trả lời từ các văn bản hướng dẫn thi hành BLDS năm 1995
Từ những quy định của BLDS năm 1995 về quyền được bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra, các cơ quan có thẩm quyền đã ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) dưới luật để cụ thể hóa các quy định này, bao gồm: (1) Nghị định số 47/CP ngày 03/05/1997 của Chính phủ về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra (Nghị định số 47/CP) và các văn bản hướng dẫn thi hành; (2) Nghị quyết số 388/2013/NQ-UBTVQH11 ngày 17/03/2003 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra và các văn bản hướng dẫn thi hành (Nghị quyết số 388).
Điều đáng bàn ở 02 nhóm văn bản QPPL nêu trên đó là đã xuất hiện sự “giới hạn” trách nhiệm bồi thường thiệt hại, hay nói cách khác, so với BLDS thì “phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước có sự thu hẹp dần theo cấp độ hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật”.
Cụ thể là, trong khi Điều 74 Hiến pháp năm 1992 và Điều 624 BLDS năm 1995 không giới hạn trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động tố tụng thì Điều 1 Nghị quyết số 388 lại giới hạn trách nhiệm này chỉ trong 05 trường hợp:
(1) người bị tạm giữ mà có quyết định của cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự huỷ bỏ quyết định tạm giữ vì người đó không thực hiện hành vi vi phạm pháp luật;
(2) người bị tạm giam mà có quyết định của cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự huỷ bỏ quyết định tạm giam vì người đó không thực hiện hành vi phạm tội;
(3) người đã chấp hành xong hoặc đang chấp hành hình phạt tù có thời hạn, tù chung thân, đã bị kết án tử hình mà có bản án, quyết định của Toà án có thẩm quyền xác định người đó không thựchiện hành vi phạm tội;
(4) người bị khởi tố, truy tố, xét xử, thi hành án ngoài các trường hợp quy định tại các điểm a, b và c khoản 1 Điều này mà có bản án, quyết định của cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự xác định người đó không thực hiện hành vi phạm tội.
(5) những người thuộc các trường hợp từ (1) đến (4) nêu trên nếu có tài sản bị thu giữ, tạm giữ, kê biên, tịch thu mà bị thiệt hại thì được bồi thường. Có thể nói, sự “thu hẹp” trách nhiệm bồi thường thiệt hại trong Nghị quyết số 388 có thể được lý giải theo nhiều cách khác nhau. Trước hết, có thể cho rằng Nghị quyết số 388 đã vi hiến, trái BLDS khi “thu hẹp” trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Ngược lại, cũng có thể cho rằng, Nghị quyết số 388 quy định như vậy là nhằm bảo đảm tính khả thi cũng như nhằm tác động tiêu cực đó là sự “chùn tay” của các cơ quan tiến hành tố tụng trong hoạt động đấu tranh, phòng và chống tội phạm
Như vậy, câu trả lời từ các văn bản hướng dẫn thi hành BLDS năm 1995 đó là người bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra có được bồi thường nhưng chỉ giới hạn trong những trường hợp mà văn bản đó quy định.
2.2.2. Câu trả lời từ Luật TNBTCNN năm 2009
Luật TNBTCNN năm 2009 quy định 06 lĩnh vực bồi thường của Nhà nước, bao gồm quản lý hành chính, tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, thi hành án dân sự, và thi hành án hình sự. Luật này liệt kê các trường hợp được bồi thường trong từng lĩnh vực.
Tương tự Nghị quyết số 388, Luật TNBTCNN năm 2009 hạn chế trách nhiệm bồi thường của Nhà nước so với các văn bản pháp luật trước đó, với lý do là cần điều chỉnh theo trình độ phát triển kinh tế – xã hội, khả năng ngân sách, và năng lực chuyên môn của cán bộ, công chức. Có quan điểm cho rằng giải trình này là hợp lý, xuất phát từ sự “rộng rãi” của các văn bản pháp luật trước đó, nhưng cũng gặp vấn đề về tính nguyên tắc và thiếu cụ thể.
2.2.3. Câu trả lời từ Luật TNBTCNN năm 2017
Luật TNBTCNN năm 2017 tiếp tục giữ cách tiếp cận như Luật TNBTCNN năm 2009, theo đó, quy định 06 lĩnh vực hoạt động của Nhà nước thuộc trường hợp được bồi thường là: quản lý hành chính (Điều 17); tố tụng hình sự (Điều 18); tố tụng dân sự (Điều 19); tố tụng hành chính (Điều 19); thi hành án hình sự (Điều 20) và thi hành án dân sự (Điều 21). Trong từng lĩnh vực, Luật TNBTCNN năm 2017 cũng quy định liệt kê các trường hợp được bồi thường và có “mở rộng” hơn phạm vi TNBTCNN so với Luật TNBTCNN năm 2009. Việc có mở rộng hơn phạm vi bồi thường thiệt hại cũng đã được các cơ quan có thẩm quyền “cân nhắc về tính khả thi của từng quy định mới được bổ sung”.
Mặc dù có mở rộng hơn phạm vi TNBTCNN nhưng có thể thấy rằng Luật TNBTCNN năm 2017 vẫn giới hạn trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước như Luật TNBTCNN năm 2009. Tuy nhiên, việc Luật TNBTCNN năm 2017 vẫn giới hạn trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước thì lại có cơ sở giải trình hơn so với Luật TNBTCNN năm 2009 nếu giải thích khoản 2 Điều 14 của Hiến pháp năm2013 về giới hạn quyền con người, quyền công dân theo nghĩa rộng cũng như phù hợp với cụm từ “theo quy định của pháp luật” tại Điều 30 Hiến pháp năm 2013. Lý do của việc Luật TNBTCNN năm 2017 vẫn giới hạn TNBTCNN đó là “việc sửa đổi Luật TNBTCNN năm 2009 cần bảo đảm phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh và trình độ phát triển kinh tế – xã hội, tiến trình cải cách hành chính, công vụ, cải cách tư pháp, hướng tới mục tiêu phòng ngừa các hành vi vi phạm pháp luật của người thi hành công vụ làm phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước”.
